参与式政策制定的偏好分歧与共识形成机制

【摘要】无论是在西方发达国家还是在发展中国家,自上世纪下半叶兴起的公民参与公共决策都曾陷入或正在陷于参与无效甚至激化社会矛盾的困境。多年来,公共管理学、政治学、经济学领域的学者们一直在反思如何衡量公民参与的有效性以及影响参与有效性的因素,无论是在理论突破还是实践指导方面都取得了很大成绩,但也存在着分析视角过于专注开放机制而忽略了政策过程中协调机制的问题。尤其在我国转型期的背景下,不断升级的非制度化公民参与给政策的制定与执行带来了严重的影响,政策僵局、执行阻滞以及政策过程中越来越高的社会成本让我们反思：为什么分歧的偏好没有在地方政府的政策过程中得以整合走向收敛?是什么导致了社会矛盾在政策过程中的激化而非消减?为此,“共识”理应成为公共政策领域重要的研究议题,急需对共识的概念与共识形成的机制进行深入研究,以共识为导向反思现有的参与制度和政策过程。已有的共识研究呈现两种趋势的分野：民主取向的共识研究在规范研究的基础上产生了丰富的理论成果；科学取向的共识研究提供了促进共识的技术方案,但两种研究取向因没有对话而无法取长补短,对现实政策过程中复杂偏好的整合都缺乏适用性,尤其是西方语境下的共识构建理论难以移植到中国的政治现实中。在这样的现实与理论需求之下,本项研究以参与式政策制定过程中多元主体的偏好分歧与共识形成机制为主题,在综合公民参与、共识构建理论相关研究成果的基础上,借鉴心理学的偏好理论与管理学的群体决策理论,界定“参与式政策制定”与“政策共识”的概念,并细化为可操作的分析维度与测量指标,构建了“参与式政策制定的共识模型”。通过自行开发设计的“四合一”博弈行为实验,验证公民参与结构的权力、利益、信息维度对共识度的影响作用；通过向三类主体发放雾霾治理调查问卷,统计分析上述三个维度对共识内容的影响作用；通过分析城市改造拆迁领域的两个实证案例,比较不同的共识构建路径在现实中的作用与问题,对我国基层政府在公民参与决策中促进共识形成提出建议。研究得出了以下主要结论：1、政策共识的形成是多元主体的偏好在变化中由分歧走向收敛的过程,对其测量包括共识度与共识内容两个维度。由于偏好的可变性,政策共识的达成不是多元主体的偏好依托市场机制或民主过程协调取舍的“零和博弈”,而是对话与合作基础上对群体偏好的共同构建。因此,相应的决策机制设计不仅要能够吸纳并表达不同个体对某一政策议题的偏好,而且应能够促进变化着的个体偏好逐渐趋同并形成群体偏好。对政策共识的测量包括“量”与“质”两个维度,其中对共识度的测量包括个体偏好的一致性和群体共识的可接受性两个指标；对共识内容的测量包括政策问题认知、治理主体选择和政策工具选择三个指标。2、公民参与结构的权力维度失衡是造成个体偏好分歧的主导因素,相应地对权力关系的改变是构建共识的基础性策略。博弈行为实验的分析结果证实,决策主体间的权力配置从一方独揽变为双方共享后,显著提升了个体偏好的一致性和决策方案的满意度。问卷调查的结果也进一步证明,在政策制定过程中掌握较多权力的政府官员与普通公众的偏好分歧是全面且深刻的。实际案例中,上海市旧区改造“二次征询制”的设计通过对弱势群体赋权改变了原有政府垄断决策权的局面,显著促进了共识度的提升。据此,我们认为权力的分散化配置有利于减少偏好的分歧,促使决策的多元主体达成较高满意度的共识方案。3、多元主体政策偏好的分歧虽表现为利益诉求的冲突,但仅仅通过利益协调的方式达成的共识流于形式,且有较大的合法性风险。对行为实验结果与问卷调查结果的分析共同证明,在权力维度不予改变的前提下,主体与政策议题利益相关性的变更对个体偏好的一致性和群体决策方案满意度没有显著影响,公民在参与政策制定的过程中并不会因其个人利益的损益影响其对政策工具的选择；且由于政府一方让渡利益的制度空间极其有限,一旦涉嫌非法利益的交易,将影响整个政策过程的合法性和政府的公信力,严重削弱共识构建的基础。4、公民参与结构的信息维度对政策共识的影响因政策议题的专业性而不同,信息不对称基础上形成的共识为“不成熟的共识”。信息公开与对称均衡是共识构建的重要策略,尤其对高专业性的政策议题,当政策制定者吸纳公众参与此类政策议题的制定时,若通过专家群体的合理介入提供相应的信息支持,会显著促进政策共识的达成；相反地,政策制定者通过人为垄断信息促进共识的策略只能是权宜之计,在信息化高度发展的背景下,一旦这种信息不对称的格局被打破,“不成熟的共识”会迅速变成双方更深刻的偏好分歧,再度构建共识的难度更大。
【作者】周盛；
【导师】陈国权；余逊达；
【作者基本信息】浙江大学，行政管理，2014，博士
【副题名】基于行为实验与社会调查的研究
【关键词】参与式政策制定；偏好；共识；行为实验；社会调查；

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